辽宁兵工厂大规模开建以来，奉军的装备提升到新的层次，奉军的实力也有突飞猛进，所以皖系也在热河附近派驻重兵防守。在关内一时无法染指的情况下，如能从北方打开局面，不失为一着妙棋。
所以在国内事件渐渐平息后，张汉卿的目光转向了外蒙古。
蒙古高原上从古至今有多个游牧民族繁衍生息，如匈奴、柔然、回纥、突厥等。中国宋朝时期，突厥势力淡出该地区，蒙古人迁入。蒙古各部臣属于金朝，在13世纪初，蒙古人的首领成吉思汗统一了这一地区的所有蒙古部族，建立了蒙古帝国。其后忽必烈建立的元朝包括现在中国的大部、蒙古高原、外东北等。
明朝时蒙古残余势力退回塞外，维持北元政权，与明朝对抗。后来满族统治者与漠南蒙古（即内蒙古）诸部结盟，进入中原，建立清朝。其它漠北、漠西蒙古部族也逐渐成为清朝的臣属。至民国政区划分，其辖下有4部2地区及116旗4牧场36佐领等次区划。
蒙古各部与清政|府的关系颇有不同。他们或与满族统治者联姻，或被武力征服。和清政权距离较近的内蒙古各部与中|央的关系密切，而和中|央政|府距离较远的外蒙古，即喀尔喀蒙古或称漠北蒙古，则与中|央政|府关系一直相对比较疏远。
中|央政|府在库伦（今乌兰巴托）设置大臣，以防外蒙割据。对在努尔哈赤及皇太极时代已归附的称内蒙古，之后再内附的称外蒙古，对忠勤有功的可继续世袭，对忠勤有怀疑的，如察哈尔，就派满人出任的察哈尔都统治理，土默特由绥远城将军统治，达斡尔族用类似方式处置。
从16世纪开始，沙俄经营西伯利亚，与外蒙古地区开始往来。鸦片战争以后，沙俄在强占|中国东北、西北领土的同时，处心积虑地谋求霸占我蒙古地区，以实现其“黄俄罗斯”迷梦，其先后制定了“米勒尔计划”、“穆拉维耶夫计划”、“巴达马耶夫计划”，狂妄地提出要占领从西伯利亚到长城脚下的大片中国领土。
为达到这一目的，采用了一系列的卑劣手法。但1870年以前的中俄条约中，尽管严重损害中国主权，也没改变蒙古属于中国这一铁的事实。
但沙俄仍野心不死！1727年中俄签定的《布连斯奇界约》和《恰克图界约》（合称《布连斯奇条约》），肯定蒙古属于中国。但沙俄取得了在恰克图和外蒙古地区通商贸易的特权。
1854年东西伯利亚总督穆拉维约夫说“中国一旦发生政变，也不应容许中国新政|府把权力扩张到蒙古，在这种情况下，蒙古应受到俄国保护”。在沙俄和清朝政|府签订的多数不平等条约中，都有关于俄国在蒙古利益的条款。在这段期间，俄国极力推进和蒙古各部的经济、文化和军事交流。
辛亥革命后，随着清朝统治的逐渐瓦解，在沙皇俄国驻库伦领事的策动下，外蒙古活佛八世哲布尊丹巴派杭达多尔济、车林齐密特出使俄国。沙俄认为分裂蒙古的时机已到，开始培植亲俄势力，并大批发放武器，准备制造外蒙|独|立。
11月30日俄蒙军队包围了清政|府驻库伦的蒙古办事大臣衙门，解除了清军的武装，并将办事大臣三多及其随从人员押送出境。哲布尊丹巴乘机于12月28日宣布外蒙古（乌里雅苏台）地区独|立，自任日光皇帝“额真汗”，改元共戴，但未得到广泛认可。一年后签定《俄蒙协定》《商务专约》，这两个条约确立了沙俄实际统治了蒙古。
消息传出，举国大哗，从政|府到民间群情激愤，内蒙也发表了严正申明，不承认库伦伪政|府的一切条约。
1912年10月3日俄国前任驻华公使柯索维茨在库伦与哲布尊丹巴政|府签订《俄库条约》。1913年沙俄当局迫使袁世凯执政的北洋政|府签订了《中俄声明》文件。声明规定：外蒙古承认中国宗主权，为中国领土的一部分。中国、俄国承认外蒙古自治。中国不得在外蒙古派驻官员、军队，不得移民。而沙俄可以，蒙古事务需两国协定解决。
该条约使中国徒有宗主虚名，而仍由沙俄控制外蒙。1915年再订《中俄蒙协约》，确认1913年的文件，沙俄对此十分满意。1915年6月7日中俄蒙在恰克图签定《恰克图协定》，将此声明具体化。据此，同年6月9日，外蒙古宣布取消“独|立的大蒙古国”。
袁世凯册封八世哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，保持了自治王公的地位，并赦免独|立运动人士，外蒙古实行自治，但实际上为沙俄所控制。
1917年俄国爆发十月革命，“自治”的外蒙失去靠山，外蒙重回祖国的怀抱。1918年中国政|府以防止苏维埃主义扩散和西伯利亚局势动荡为由，驻军库伦。苏俄政|府虽在1919年初再次发表对华宣言，宣布废除沙俄与中国签订的不平等条约，但事实上继续支持外**|立。
同年，驻军与外蒙上层达成《改善蒙古未来地位的64条》文件，要求取消自治，但此际西北边防驻军主力在段树铮带领下出蒙与奉军在热河交战，蒙古空虚。
北洋政|府更迭之际，哲布尊丹巴活佛死心不改，蠢蠢欲动。后见段祺瑞政|府因青岛问题焦头烂额，建立“大蒙古国”的念头又涌上心头。苏维埃俄国趁机在7月25日发表对蒙古声明，复称外蒙古是一个独|立的国家，要求与之建立外交关系。
但是蒙古三盟（车盟、图盟、汉臣）王公联名密